موقع و مقام دادگاههای اداری
در گذشته ، حاكمیت دولت در حقوق ، عام و مطلق تصور می شد و در نتیجه ، هیئت حاكمه از تعقیب و تفتیش و باز خواست ، مصون می ماند تا آن كه اصل حاكمیت و تفوق قانون در حقوق اداری نیز رسوخ و نفوذ كرد و از این رهگذر مراقبت و نظارت در اعمال و اقدامات اعمال دولت از حیث ارتباط با حقوق اشخاص خصوصی و نیز در جهت اجراء صحیح قانون و منع تجاوز از صلاحیت و نقض قانون یا سوء استفاده از قدرت و … ضروری تشخیص شد و این نظارت از سه طریق اداری و سیاسی و قضائی ، عملی است .
رسیدگی به اختلافات اداری ، نخست در اختیار همان مقامات اداری بود و نظارت قضائی در ابتداء جزئی از نظارت اداری شمرده میشد سپس برای مقامات اداری كه به اختلافات اداری رسیدگی اجرائی ، مستقل و جدا شد كه بنا بر اصل ، قاضی و داور باید بیطرف باشد .
در غالب كشورهای دموكراتیك این عقیده شایع است كه دادگاههای اداری وابسته كه اعضاء آن ، عضو قوة مجریه اند به ملاحظات اداری و استخدامی برای اخذ تصمیم عادلانه احیاناً به سود شاكی و زیان دستگاه اجرائی قدرت ندارند لذا حق قضا به سازمانهائی داده شد كه در برابر دستگاه اجرائی از استقلال بهره مند باشند و پس از چندی مقام كنترل قضائی از دستگاه قضائی اخص (دادگستری ) نیز مستقل شد .
علل موجهه وجود دادگاههای اختصاصی
در اثر ایجاد تأسیسات صنعتی و بروز روابط وابسته به جامعة صنعتی ، حقوق و تكالیف جدیدی در ارتباطات حقوقی و اجتماعی ظاهر شد كه از جهات مختلف برای زندگی قضائی معهود ، مجهول بود و اساساً ورود در ماهیت آنها و امكان حل و فصل دعاوی راجعه به آنها ، محتاج اطلاعات فنی و آگاهیهای تخصصی در رشتة مربوط بود . از سوی دیگر احتیاط و محافظه كاری و اطالة جریان دادرسی كه سنت جاری قضات بود با طبع دعاوی جدید كه اتخاذ تصمیم سریع و قاطع نسبت به آنها ضرور بود هماهنگی و تناسب نداشت لذا در تمام كشورهای صنعتی و حتی بریتانیا كه از دیر باز منحصراً دادگاههای دادگستری را برای رسیدگی به كلیه دعاوی صالح دانسته بودند اندك اندك از قبول مراجع اختصاصی برای حل و فصل پاره یی دعوی ، ناگزیر شدنند . فهرست وار علل موجهه تأسیس و شناسائی صلاحیت رسیدگی برای دادگاههای اختصاصی را چنین میتوان بر شمرد :
1-بروز و ایجاد روابط حقوقی جدید در زندگی صنعتی .
2- لزوم آكاهی فنی و اطلاعات تخصصی ، برا یاخذ تصمیم شایسته در مورد بعضی دعاوی كه نوعاً با اطلاعات و تخصیلات قضات دادگستری بی ارتباط است
3- لزوم سرعت و قاطعیت در اخذ تصمیم .
4- رهائی از اصول قانون مدنی و توجه به مقتضیات اداری .
معایب دادگاههای اداری
از معایب نظرگیر دادگاههای اختصاصی یكی آن است كه لزوم مستند و مدلل بودن آراء دادگاههای اختصاصی ، نوعاً در قوانین پیش بینی است . (در انگلستان از سال 1958 به بعد برابر اعلام جهات و مستندات تصمیمهای مراحع اختصاصی لازم دانسته شده است ) و حال آنكه آراء قضائی باید به صراحت مستند باشد .
دیگر از معایب دادگاههای اداری آن است كه بموجب قانون ، غالباً آراء صادر از ناحیه این كمیسیونها قطعی تلقی میشود و قطعیت آراء بحقیقت موجب تضییع حق محكوم علیه است چه وقتی كه رأی قضات دادگستری كه تا حدی به تجارب و اطلاعات قضائی ایشان اعتماد توان كرد بنابر اصل قابل پژوهش وفرجام باشد ،قطعیت آراء كمیسیونهای اداری ، از واقعیت قضائی و انصاف اجتماعی بدور است ، با این همه فراموش نباید كرد كه یكی از موجبات پیش بینی این مراجع اختصاصی ، همانا تسریع دررسیدن به اهداف اعم اهم دولت است زیرا به خلاف روابط خصوصی اشخاص كه رعایت عدالت قضائی در آنها مطرح است در روابط دولت با افراد ، دولت در جهت استقرار نظم عمومی و رفاه و آسایش عام از اعمال قدرت ناگزیر است و از اینجاست كه علمای حقوق اداری ، آن اعمال را در حقوق عمومی به ایقاعات اداری ، بر ایقاعات (تصمیمات یك جانبه ) مقامات اداری ، مبتنی است.
و اما عیب عمده دادگاههای اداری در نظام حقوق اداری ایران آن است كه در اینجا با تشكیل دادگاههای اداری از قبیل كمیسیونهای حل اختلاف در شهرداری یا ادارة كار یا ادارة دارائی ، كار قضائی با اعمال اداری اختلاط و امتزاج پیدا كرده. در حالی كه در كشورهای صنعتی ، سیر تكاملی دادگاههای اداری بدین نحو بوده است كه پس از منسوخ شدن «قضات مدیران و رؤسا» و «عدالت مقید» در مرحلة «عدالت تفویضی » كه رأی قاضی برای اداره ، متبع است نخست دادرس اداری از دستگاه اجرائی و سپس حتی از دادرسی قضائی نیز استقلال یافته است .
جهات مختلف تقسیم دادگاههای اداری
دادگاههای اختصاصی را از چند جهت میتوان تقسیم و رده بندی كرد و به اصطلاح علوم قدیم ، جهات متعددی را میتوان «مقسم » قرار داد و از آن حیث و لحاظ ، مراجع قضائی اختصاصی را از یكدیگر تفكیك و تقسیم كرد . از جمله كمیسیونها را میتوان بر مبنای سالهای تأسیس ، تعداد اعضاء ،محل تشكیل ، مقام مؤثر یا رئیس كمیسیون ، وزارتخانه یا دستگاه اجرائی وابسته ، موسمی و فصلی یا دائمی و ثابت بودن كمیسیون ، صلاحیت محلی یا ذاتی و حدود و میزان كم و زیاد صلاحیت ، مالی یا غیر مالی بودن موضوع دعوی ، مستند تأسیس كمیسیون كه تصویب نامه است یا قانون ، قطعیت یا قابل تجدید نظر بودن رأی كمیسیون و …. گروبندی كرده هر چند كمیسیون را در یكی از این طبقه ها قرار داد .
بنظر نویسنده ، در تقسیم و طبقه بندی كمیسیونها باید عامل مشخص كننده و صریحی را مقسم قرار داد . از آن میان برای نمونه میتوان عنصر دائمی یا فصلی بودن كمیسیون را كه ارزش علمی و عملی دارد یا زمان و مكان یا حدود صلاحیت كمیسیونها یا قطعیت و غیر قطعیت آراء كمیسیونها را به عنوان مقسم اختیار كرد و در اینجا بر مبنای دائمی یا موسمی بودن كمیسیونها ، تقسیم بندی ذیل معمول شده است .
تقسیم از لحاظ دائمی یا فصلی بودن كمیسیون
وجود بعضی از دادگاههای اختصاصی ، در برهه یی معین از زمان در اثر عوامل غیر مستمر از قبیل جنگ ، هجوم قوای بیگانه ،انقلابات و اصلاحات داخلیو….. ضرورت می باید و پیداست كه پس از رفع این عوامل ، علل موجده و مبقیه و غایت تأسیس و تشكیل ، از میان رفته ، در عمل دادگاه خاصیت وجودی خود را از دست میدهد یا به نحو فاحش و محسوسی از میزان فعالیت و حساسیت آن كاسته می شود :
برای نمونه میتوان از كمیسیونی كه برای رسیدگی به اختلافات افراد با دولت در مورد قانون آب و نحوه ملی شدن آن مصوب شهریور ماه 1347 پیش بینی شده بود نامبرد . پس از اصلاحات ارضی والغاء رژیم مالكیتهای بزرگ ، عوامل ملی كردن آب را اقتضاء داشته ، با این ترتیب وزارت آب و برق با اختیارات وسیع و كاملی كلیه منافع آبی و مستحدثات مربوط را بشرح قانون مرقوم تصرف كرده است و چنانچه مالكان اعتراضی میداشتند بایستی به كمیسیونی مركب از وزیر آب و برق و وزیر اصلاحات ارضی و تعاون روستائی و مدیر عامل سازمان برنامه و دادستان كل كشور و مدیر كل سازمان ثبت و اسناد كشور (یا نمایندگان آنان ) شكایت میبرد كه رأی این هیئت ، قطعی است .
نگفته پیداست كه پس از اجراء كامل قانون ملی شدن آب و گذشت مهلت اعتراض مالكان ، یا اعتراض آنان و صدور رأی قطعی ، بفاصلة زمانی حداكثر چند سال ، دیگر فلسفة وجودی هیئت مرقوم از میان میرود و بفرض كه كمیسیون قانوناً منحل نشود در عمل برای تشكیل آن موردی پیش نخواهد آمد . یا كمیسیون دعاوی خالصه كه در 1289 تأسیس یافته ، اینك كه املاك خالصه برابر قانون اصلاحات ارضی به زارعان واگذار شده است بكلی از بین رفته است .
با اینهمه ،بعضی اوقات دیده میشود كه پاره یی كمیسیونها كه در اثر وقایع و حوادث اجتماعی خاص پیش بینی شده اند پس از رفع آن علل و عوامل نیز همچنان به كار خود ادامه میدهند . بارزترین و متأسفانه خشن ترین انواع این كمیسیونها «كمیسیون تشدید مجازات وزارت كشور » است كه بسال 1322 در اثر هجوم قوای بیگانگان به مملكت ،در جهت حفظ و حراست بیگانگان از شرارت اشخاص تصویب و تشكیل شد و همچنان به كار خود ادامه میدهد .
باری در برابر این كمیسیونها كه با صفت «فصلی » از آنها یاد كردیم كمیسیونهایی است كه دائمی و همیشگی اند مانند كمیسیون تشخیص مالیات ، كمیسیون گمرك ، شورای عالی مالیاتی و غیره .
بنظر میرسد تقسیم و گروه بندی كمیسیونها برمبنی فصلی و یا دائمی بودن تقسیمی اصیل و سزاوار باشد بویژه كه بین افراد هر كدام از این دو طبقه ، وجوه اشتراكی موجود است از جمله آراء كمیسیونهای فصلی ، عموماً قطعی است و آراء كمیسیونهای دائمی علی الاصل قابل تجدید نظر .
اینك با توجه به قوانین و مقررات موجود ، به طبقه بندی كمیسیونهای قضائی اداری ایران بر این مبنا آغاز می كنیم.
كمیسیونهای دائمی
1-مرجع رسیدگی به شكایتهای استخدامی (بنگرید به حقوق اداری دكتر سنجایی ص 181-183 دكتر طباطبائی 158-220 دكتر راستین 204-211)
2- شورای كارگاه و هیئت حل اختلاف (بنگرید به مجموعة قوانین كار تدوین عطاءاللّه خسروانی)
3- كمیسیون گمرك ( قانون اصلاح تعرفه گمركی ، سال 1337)
4- كمیسیونهای شهرداری ( الف- كمیسیون عوارض ب- كمیسیون ماده 100 ج- كمیسیون توسعه معابر) (مجموعة قوانین كشور)
5- كمیسیون تشخیص مالیات
6- شورای عالی مالیاتی ( دكتر راستین ، مقررات كیفری در امور دولتی ، انتشارات دانشگاه تهران ص 226-229)
7- دادگاههای انضباطی ( دكتر طباطبائی مؤتمنی ، حقوق اداری، ج 2 ص 192 تا 194)
8- كمیسیون تشدید مجازات وزارت كشور (دكتر راستین ، پیشین ص 230-231)
كمیسیونهای فصلی
1-دعاوی راجه به خالصه ( مجموعة كامل مقررات و قوانین حقوقی تا سال 1953 تدوین حجتی اشرفی ، ص 466 به بعد)
2- اداره محاكمات مالیه ( قانون تشكیلات وزارت مالیه 1333)
3- دیوان دادرسی دارائی ( قانون دعاوی بین اشخاص و دولت 1309 دكتر سنجایی ص 191 تا 193)
4- كمیسیون اراضی متصرفی راه آهن (تصویبنامه 1321 و 1329)
5- كمیسیون پنج نفری (سال 1334)
6- كمیسیون حل اختلاف معادن ( قانون معادن 1339)
7- كمیسیون احداث سدها ( قانون تعیین حریم دریاچه احداثی در پشت سدها مصوب 1344)
8- كمیسیون مرتع و جنگل ( قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع 1346)
9- كمیسیون انحلال بنگاه خالصه ( قانون انحلال بنگاه خالصجات 1346)
10- كمیسیون ملی شدن آب ( قانون آب و نحوه ملی شدن آن 1347)